Fortsetzung des Beitrages "Mit weniger auskommen - aus der Vergangenheit lernen?" in der letzten Ausgabe von "Städte im Umbruch"

Einleitung: Ziele ohne Instrumente?

Am Anfang war die „nachhaltige Entwicklung“ ein Kampfbegriff, löste Begeisterung bei den Protagonisten und Schrecken bei den Kritisierten aus. Die einfachste Art, einen Kampfbegriff zu bekämpfen ist, ihn zum Allgemeinplatz zu machen. Nun sind sie alle für Nachhaltigkeit und alles ist nachhaltig: das Ökologische, das Wirtschaftliche, das Soziale und das Kulturelle.

Wer Nachhaltigkeit wieder mit gesellschaftlichem Anspruch, mit Emotionen und mit Aktionen aufladen will, der muss den Begriff auf den „ökologischen Kern“ zurückführen und gleichzeitig Instrumente benennen, die nachhaltige Entwicklung vorantreiben, Strategien und Maßnahmen also, die gesellschaftliche Konflikte in sich tragen. Denn eine harmonistische Nachhaltigkeitspolitik gibt es nicht.

In diesem Beitrag ist daher vom „ökologischen Kern“ der Nachhaltigkeitsforderung die Rede: Das ist der Übergang zur Kreislaufwirtschaft bei allen Energie- und Stoffströmen. Dazu werden Instrumente zur Diskussion gestellt, die auf lokaler, regionaler und gesamtstaatlicher Ebene einzurichten sind, wenn neben den Reden auch etwas geschehen soll. Die Betrachtungen sind eingeengt auf die bauliche Struktur der Städte und Siedlungen. Es geht also um die „gebaute Umwelt“.

1. Realistische Prognosen

Der „Wandel ohne Wachstum“ mit Übergang zu einer Kreislaufwirtschaft in der gebauten Umwelt beginnt mit einer realistischen Einschätzung der künftigen Entwicklung.

Noch sind alle Prognostiker, die für die Bevölkerung, die für die Wirtschaft, die für die Energie, die für den Verkehr usw., dabei, die künftige Entwicklung „optimistisch“ einzuschätzen nach dem Motto: „Wir wollen keinen Pessimismus verbreiten!“ Dies führt schon seit Jahren zu einer dauerhaften Überschätzung des realen Bedarfs an Gebäuden, Siedlungsflächen und Infrastruktur. (Die Leerstände beim Wohnungsbau und in den Büroflächen der jüngsten Zeit sind kein akutes Ereignis, sondern das Ergebnis eines über Jahre hinweg überschätzten Trends.)

Aber realistische Prognosen für die regionale Entwicklung bleiben ziemlich wirkungslos, wenn jede Gemeinde für jeden Standort behaupten kann, dass eben hier die besonderen örtlichen Bedingungen für ein höheres Wachstum vorhanden sind bzw. geschaffen werden können.

Also bedarf es einer neutralen Instanz im öffentlichen Interesse, die nicht nur realistische Prognosen erstellt, sondern den „Bedarf“ bei größeren lokalen Entwicklungen abruft, testiert oder ablehnt. Früher war das einmal der Grundgedanke der staatlichen Regionalplanung. Heute ist diese Institution mit einem solchen Auftrag dringlicher denn je. Aber seit Jahren ist regionale Planung in Unabhängigkeit von wirtschaftlichen Einzelinteressen oder lokalen Wünschen diskreditiert und bis zur Wirkungslosigkeit demontiert mit der Begründung: „Bürokratisches Investitionshemmnis.“

Der materielle Grundgedanke einer staatlichen Regionalplanung ist aber notwendiger denn je. Über eine zeitgemäße Verfassung muss neu nachgedacht werden. Die alten Instanzen werden sich nicht wieder beleben lassen.

2. Die Rückbaubarkeit

Eine umfangreiche Gesetzes- und Vorschriftenlandschaft regelt derzeit das Baugeschehen. Es seien zu viele Regeln und zu viel Bürokratie, wird kritisiert. Mag stimmen.

Aber eine Regel gibt es gar nicht: Die Verpflichtung zum Rückbau und den Nachweis der Rückbaubarkeit im Sinne des ökologischen Kreislaufes.

Das „ökologische Bauen“ – selten genug praktiziert – ist um Energieeinsparung und Schadstoffvermeidung bemüht, hat bislang aber an keiner Stelle den systematischen Nachweis erbracht und praktisch verfolgt, ein Bauwerk schadlos für den Naturkreislauf wieder wegzunehmen.

Dabei wäre es eigentlich nur konsequent, wenn der Entwurf für die Errichtung eines Gebäudes zeitgleich ergänzt wird durch einen Plan für die Demontage.

Im Dialog zwischen Vorbau- und Rückbauentwurf werden mit größter Wahrscheinlichkeit logistisch einfachere Gebäude erbaut in stofflich problemlosen Materialien.

Und ebenso wahrscheinlich könnte eine Vielzahl der kritisierten Bauvorschriften entfallen, weil Gebäude mit geringeren Sicherheitsrisiken entstehen.

Diese Überlegungen führen in eine neue Dimension des materiell-technischen Regelwerks für eine Epoche, in der der „Wandel ohne Wachstum“ organisiert werden muss.

3. Die finanzielle Vorsorge

Die technisch-materielle Regelung des Gebäuderückbaus in natürliche Kreisläufe bedarf zwingend der Ergänzung durch eine finanzwirtschaftliche Regelung.

Bereits zum Zeitpunkt einer Baugenehmigung muss vom Bauherrn konkurssicher der Betrag zurückgelegt werden, der für einen späteren Rückbau notwendig ist. Eine solche privatwirtschaftliche Verpflichtung ist nicht generell neu. Sie besteht zum Beispiel für Bergbau betreibende Unternehmungen seit langem auf der Grundlage des Bundesberggesetzes, wo neben der Betriebszulassung auch ein Stilllegungsplan vorgeschrieben ist, verbunden mit den finanziellen Rücklagen. Auch die Abgrabungsgesetzgebung kennt eine materielle und finanzwirtschaftliche Rekultivierungspflicht.

Der Gesetzgeber hat für diese „Sonderfälle“ solche Regelungen geschaffen, weil hier offenkundig war, dass die Eröffnung und Schließung der Anlagen auf absehbare Zeit geschieht.

Nicht grundsätzlich anders wird es im 21. Jahrhundert mit allen Bauwerken sein, wenn die Epoche des Bevölkerungs- und Wirtschaftswachstums der Industriezeit in eine demografische, ökonomisch stabile Phase übergeht.

Bislang ist es so, dass Konversion von Militär- und Industriebrachen so wie der Abriss von Wohnungsleerständen im wesentlichen aus öffentlichen Haushalten finanziert wird. Das ist schon deshalb so, weil die wirtschaftliche Situation der Alteigentümer einen Rückgriff auf deren Kapitalien praktisch und rechtlich so gut wie unmöglich macht. Das ist aber auch so, weil „Konversion“ und „Rückbau“ als „einmaliger Betriebsunfall“ in einer auch weiterhin wachsenden Gesellschaft betrachtet wird. Also, so die irrige Annahme, kann eine einmalige Anstrengung der öffentlichen Hand das Problem der Wohnungsleerstände und der Industriebrachen lösen und danach geht es weiter wie bisher.

Noch ist der Lernprozess nicht eingetreten, dass auf die Konversionsfälle der heutigen Zeit ständig neue aus der nächsten Periode nachrücken und diese an bautechnischem Fortschritt komplizierter und teurer werden.

4. Praktische Probleme

Wie bei jeder neuen Regelung – siehe zum Beispiel die Reform des Sozialsystems – gibt es eine Fülle von praktischen Problemen, die zu einem generellen Einwand aufgetürmt werden.

Wie mühsam war es zum Beispiel, im Laufe von nun fast 30 Jahren den heutigen Standard im Wärmeschutz administrativ und politisch durchsetzbar zu machen. Schon immer werden Baustoffe einem komplizierten Zulassungsverfahren unterworfen. So betrachtet bestehen die prinzipiellen Routinen, um Baustoffe aus Bauwerken fernzuhalten, die sich nicht in den Naturkreislauf einbauen lassen.

Auch gegen die privatwirtschaftliche Finanzrückstellung für einen späteren Rückbau wird es eine Fülle von praktischen Einwänden geben. Aber im Prinzip ist eine solche Rückstellung nichts anderes als eine Gebäudeversicherung oder eine Brandschutzversicherung. Die Vorabschätzung der Rückbaukosten ist prinzipiell nicht schwieriger als die Taxierung eines Gebäudes für bestehende Versicherungspflichten. Auch ist es nur eine Frage der Praktikabilität, ob solche Rücklagen einzelobjektbezogen oder im Rahmen einer generellen Versicherungspflicht organisiert werden.

5. Der politische Widerstand

Noch werden Regelungen für den Übergang zu einer Kreislaufwirtschaft bei Gebäuden vermutlich in den Bereich des Absurden verwiesen.

Gebäude seien langlebige Güter von nicht kalkulierbarer Lebensdauer. Das mag eine historische Erfahrung sein, obwohl sie auch da nicht ganz stimmt. In einer Epoche, in der sich die Modernitätswellen in immer kürzeren Zyklen ablösen, stimmt diese Erfahrung für einen Großteil der Bauwerke – zum Beispiel Industrieanlagen, Einkaufszentren oder Bürokomplexe – jedenfalls nicht mehr. Vorbau und Rückbau liegen hier zeitlich eng zusammen.

Das würde die ohnehin schwierige Lage in der Bauwirtschaft weiter verschärfen. So oder so aber muss sich die Bauwirtschaft darauf einstellen, dass das Bauproduktionsvolumen des letzten Jahrhunderts endgültig der Vergangenheit angehört und daraufhin die Kapazitäten neu justiert werden müssen.

Es würde den Standort Deutschland benachteiligen und Kapital ins Ausland abwandern lassen. Aber im Gegensatz zu Industrie- und Konsumgütern sind Bauwerke nicht transportierbar. Sie haben einen festen Standort, sind auf die örtliche Nachfrage angewiesen und somit nicht verlagerbar.

Im Prinzip sind diese Einwände nicht anders als diejenigen, die stets gegen neue Regelungen in der Umweltpolitik vorgetragen wurden. Das war Anfang der siebziger Jahre so bei der Einführung des Immissionsschutzgesetzes und der Abwasserabgabe. Das wiederholte sich bei der Vorschrift für den Katalysator beim Pkw. Das wurde gegen die Ökosteuer vorgetragen. Das hat die ökonomisch und ökologisch vernünftige Regelung für den Immissionshandel lange verzögert, aber nicht verhindert.

Die ökonomische Bilanz ist ausgeglichen: Alte Unternehmen und alte Wirtschaftszweige verlieren, neue kommen hinzu. Die ökologische Bilanz aber ist eindeutig positiv.

Es handelt sich um eine marktwirtschaftlich konforme Regelung für den Übergang zur Kreislaufwirtschaft bei Bauwerken und somit in einem wesentlichen Teil der gesamten Stadt- und Regionalentwicklung. Die technisch-materielle Regelung für den Rückbaufall im Verbund mit der finanzwirtschaftlichen Vorsorge hat mit Sicherheit eine wünschenswerte Wirkung: Es wird nicht mehr so leichtgläubig mit Blick auf wiederkommende Wachstumsraten am Bedarf vorbei gebaut. Die Zeiten der öffentlichen Förderung beim Kapazitätsaufbau und der nachfolgenden „Abschlachtprämien“ sollte nun endgültig der Vergangenheit angehören.

Prof. Dr. Dr. h.c. Karl Ganser war von 1989 bis 1999 Geschäftsführer der Internationalen Bauausstellung, IBA Emscher Park. Davor (1980 bis 1989) war er Abteilungsleiter für Städtebau im Ministerium für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen und von 1971 bis 1980 Leiter der BfLR in Bonn.