Europa wächst zusammen. Gleichzeitig aber nehmen die Problemlagen in den Städten zu und sind mittlerweile so komplex, dass sie mit herkömmlichen Mitteln der Stadtentwicklung nur noch unzureichend in den Griff zu bekommen sind. Was liegt da näher, als zu den europäischen Nachbarn zu schauen, die sich teilweise seit vielen Jahren mit Problemen eines tiefgreifenden Strukturwandels und der Erneuerung benachteiligter Stadtquartiere auseinandersetzen müssen? Im Juni 2002 führte daher eine von der SRL-Regionalgruppe Berlin/Brandenburg organisierte Fachexkursion nach London sowie in die ehemaligen Industriestädte Glasgow und Machester, um sich dort über aktuelle Ansätze der englischen Stadtentwicklungspolitik zu informieren.

Strukturwandel in Manchester

Eine der Städte Englands die lange Zeit mit Synonymen wie „verfallen“, „schmutzig“, „unattraktiv“ und „wirtschaftlich am Ende“ belegt wurden, ist Manchester. Und tatsächlich haben sicher nur wenige Städte die Höhen und Tiefen der industriellen Entwicklung so dramatisch durchgemacht wie Manchester. Die Entwicklungsgeschichte der Stadt ist eine Geschichte von Umbrüchen, wobei sich die ökonomischen, sozialen und politischen Strukturen mehrfach grundlegend verändert haben. Seit dem Niedergang der Wollproduktion und der einsetzenden Deindustrialisierung Mitte des 20. Jahrhunderts ist die Stadt von vielfältigen Strukturproblemen gekennzeichnet. Dies spiegelt sich auch in der Entwicklung der Einwohnerzahlen wider. Im Zeitraum von Anfang der 1950er bis zum Beginn der 1990er Jahre ist die Einwohnerzahl in den Innenbezirken (Manchester und Salford) des Ballungsraumes Greater Manchester um ca. 40 Prozent (!) zurückgegangen. Es haben sich dabei zum einen großräumige Abwanderungen in die wirtschaftlich stabileren Regionen South-East und London vollzogen, zum anderen gab es aber auch eine ausgeprägte Suburbanisierung, was sich daran ablesen lässt, dass in der selben Zeit in den Außenbezirken des Ballungsraums ein Einwohnerzuwachs von 175.000 Einwohnern zu verzeichnen war. Erst seit etwa zehn Jahren verzeichnet Manchester wieder einen leichten Bevölkerungszuwachs (Einwohnerzahl 2002: 394.300).

Ein Beispiel für den radikalen Strukturwandel ist der Hafen, in dem 1945 ca. 75.000 Arbeiter beschäftigt waren. Bis 1976 war diese Zahl auf 15.000 geschrumpft. Anfang der 1980er Jahre wurde der Hafen komplett geschlossen. Allein im Zeitraum von 1972-84 ist die Zahl der Arbeitsplätze im verarbeitenden Gewerbe in der Region Greater Manchester um 207.000 zurückgegangen. Dementsprechend erreichte die Arbeitslosenquote mit ca. 20 Prozent im Jahr 1986 ihren Höhepunkt. Folge des ökonomischen Niedergangs war eine hohe Problemkonzentration von Arbeitslosigkeit und Armut, aber auch Leerstand und Verfall in einzelnen Stadtquartieren, speziell in innerstädtischen traditionellen Arbeiterbezirken und Siedlungen der Nachkriegszeit.

Manchester – making it happen

“Manchester – making it happen”, mit diesem Werbespruch ist die Stadt Anfang der 1980er Jahre aktiv und offensiv zum umfassenden Stadtumbau angetreten. Manchester sollte wieder ökonomisch erfolgreich, kulturell vielfältig, für die Bevölkerung lebenswert sowie international bekannt und attraktiv werden. Es wurde begonnen, über die Bildung von Patenschaften und unter Einbeziehung des privaten Sektors, einzelne zentrale Entwicklungsgebiete und ausgewählte benachteiligte innenstadtnahe Wohngebiete aufzuwerten bzw. zu stützen. Dazu wurden unterschiedliche Initiativen ins Leben gerufen: z. B. zwei Urban Development Corporations (Central Manchester und Trafford Park), eine Enterprise Zone (Salford / Trafford), das Manchester City Action Team und mehrere Task Forces (u.a. Moss Side und Hulme Task Force). Diese Initiativen sorgten dafür, dass Gelder aus unterschiedlichen zentralstaatlichen Programmen in die Region flossen. Seit den 1990er Jahren sind mehrere Gebiete in das staatliche City Challenge Programm aufgenommen worden. In diesem Programm werden staatliche Subventionen in einem interkommunalen Wettbewerb vergeben, in dem die Kommunen nicht nur ganzheitliche Erneuerungsstrategien, sondern auch partnerschaftlich organisierte Umsetzungsstrategien nachweisen müssen.

Großprojekte: Klotzen statt kleckern

Zur Realisierung der ehrgeizigen Ziele setzten die lokalen Akteure neben der Erneuerung benachteiligter Wohnquartiere auf die Umsetzung zahlreicher Einzel- und Großprojekte vor allem im Freizeit- und Sportbereich. Angestrebt wurde eine Neuverortung der Stadt in der internationalen Standortkonkurrenz. Dazu beitragen sollte die Bewerbung Manchesters um die Olympischen Spiele der Jahre 1996 und 2000. Beide Bewerbungen scheiterten zwar, doch dafür war Manchester 1996 einer der Austragungsorte der Fußball-WM und im August 2002 Ausrichter der Commonwealth Games. Es entstanden u.a. ein Fußballstadion, ein „Millenium Stadion“ und ein Velodrom. Beispiele weiterer zumeist in Form von Public-Privat-Partnership realisierter prestigeträchtiger Großprojekte sind die Umnutzung des ehemaligen Hauptbahnhofs zum Ausstellungs- und Kongreßzentrum, der Neubau der Konzerthalle Bridewater Hall, Museumsneubauten, wie bspw. das im Jahr 2002 eröffnete Imperial War Museum des Stararchitekten Libeskind oder das ebenfalls 2002 eröffnete Museum städtischen Lebens ‚Urbis’.

In gewisser Weise Auslöser für die Neuplanung der Innenstadt war ein IRA-Bombenanschlag während der Fußball-WM im Sommer 1996. Die Detonation einer Autobombe hatte damals zu erheblichen Zerstörungen im Zentrumsbereich geführt. Mit Unterstützung der Nationalregierung wurde kurzfristig ein internationaler Architektenwettbewerb ausgelobt und unter dem Slogan „Millenium City“ große Teile der Innenstadt neu entwickelt. Es entstanden neue Flächen für Handel und Gewerbe, attraktive öffentliche Plätze, eine verbesserte Verkehrsinfrastruktur. Auch für diese Projekte sind unterschiedliche Formen der Kooperation von öffentlicher Hand und privaten Investoren charakteristisch, wobei neben Geldern der EU und privaten Mitteln immerhin 20 Mio. Pfund aus Mitteln der zentralstaatlichen Millenium Commission bereitgestellt wurden.

Unterschiedliche Ansätze des Stadtumbaus

Die Problemlagen sind in Manchester teilräumlich sehr unterschiedlich gelagert, so dass es natürlich auch unterschiedlich Ansätze der Quartiersentwicklung und -erneuerung gibt. Dazu gehören der flächenhafte Abriss und die Neubauung ganzer Stadtquartiere wie in Hulme und Moss Side, wo ähnlich wie in Glasgow-Gorbals (vgl. den Beitrag von Thomas Thurn in diesem Heft) bereits Anfang der 1990er Jahre damit begonnen wurde, die vorwiegend aus den 1950er und 1960er Jahren stammenden und in einem katastrophalen baulichen Zustand befindlichen Wohngebäude abzubrechen und durch neue Reihenhausbebauung zu ersetzen (Lynn 1994). In Hulme vollzog sich damit zweimal innerhalb von nur 40-50 Jahren Stadterneuerung in Form von Komplettabriss und Neubebauung. Diese Radikalität des Stadtumbaus, die allerdings wesentlich auf schwere Baumängel zurückzuführen ist, ist für mit dem Stadtumbau in Ostdeutschland beschäftigte Planerinnen und Planer überraschend.

Eine ebenfalls komplette Umgestaltung und Umnutzung haben in den letzten 15 Jahren die ehemaligen Dockanlagen direkt am Manchester Ship Canal, die Salford Quays erfahren. Alle alten Gebäude wurden abgerissen und mit gewaltigem Aufwand eine vollständig neue Infrastruktur errichtet. Heute befinden sich auf dem Gelände Luxuswohnanlagen, Bürokomplexe, Hotels und Freizeitanlagen in einem mehr oder weniger gelungenen „postmodernen Disneylandlook“. Schon eher behutsam zu nennen sind Sanierungsmaßnahmen entlang der Kanalzone in der Innenstadt, wo der Versuch unternommen wird, Wasser als Qualitätsmerkmal in der Stadt wieder erlebbar zu machen. Ebenfalls in diese Kategorie fällt die Erneuerung des westlich der Innenstadt gelegenen Castlefield-Gebiets. Dieses durch Kanäle, historische Bahnviadukte, Brücken, Speicher und Lagerhäuser geprägte Gebiet, das den eigentlichen historischen Geburtsort von Manchester bildet, wurde 1982 zum ersten Urban Heritage Park Englands ernannt und in der Folge aufwändig saniert. Die Maßnahmen umfassen die Instandsetzung und Wiedernutzung der Kanalsysteme, die Erneuerung alter Fabrik- und Speichergebäude sowie den Neubau von Wohnungen, Hotels, einer Jugendherberge.

Planungspartnerschaften zur Quartierserneuerung

Charakteristisch für Prozesse der Quartierserneuerung in Manchester, wie auch in anderen englischen Städten, sind Planungspartnerschaften zwischen öffentlicher Hand und privaten Investoren. Dabei geht es darum, die jeweiligen akteursspezifischen Potenziale zu nutzen, um eine abgestimmte und effiziente Aufgabenverteilung zwischen öffentlichem und privatem Sektor zu erreichen. So kümmert sich die kommunale Politik und die öffentliche Verwaltung z. B. um die Beschleunigung der Verfahren, die Schaffung der rechtlichen Voraussetzungen sowie die Einwerbung weiterer Fördermittel und die Abstimmung mit den gesamtstädtischen Planungen. Die privaten Projektentwickler ermöglichen als marktorientierte Investoren die Finanzierung und das Management vielfältiger Aufgaben. Gleichzeitig bieten die Partnerschaften den privaten Akteuren spezifische Anreize, um sie zu einem Engagement zu bewegen. Zu nennen sind u. a. der Zugang zu neuen Ressourcen (städtischen Flächen, öffentlichen Fördermitteln), die Risikoreduzierung durch Einbindung in eine Gesamtentwicklung, Investitionssicherheit durch verbindliche politische Unterstützung sowie Möglichkeiten der Imagepflege durch positive Außenwirkungen von Entwicklungsvorhaben. (Dettmer, Kreutz 2001)

Im Unterschied zu den in Deutschland diskutierten lokalen Partnerschaften „von unten“ sind Partnerschaftskonzepte in England, allen voran City Challenge, oft in erster Linie als „von oben“ initiierte Partnerschaftskonzepte zu charakterisieren. So erfolgt meist keine Delegierung von finanziellen Mitteln und Kompetenzen auf die Quartiersebene. Die endogenen Potenziale des Quartiers, z. B. bürgerschaftliches Engagement, Selbsthilfe und Problemlösungskompetenzen werden meist nur dann genutzt, wenn sie als Anknüpfungspunkte für externe Ressourcen dienen. Auf der anderen Seite beschränkt sich die deutsche Erneuerungspraxis geradezu konträr dazu bisher im wesentlich auf die Förderung der endogenen Potenziale, indem insbesondere die Partizipation von Akteuren des sogenannten dritten Sektors (lokale Bevölkerung und gemeinnützige Organisationen) unterstützt wird. Diese Einengung wird den komplexen Herausforderungen in benachteiligten Quartieren aber nur teilweise gerecht. (Dettmer, Kreutz 2001) Es bietet sich hier also ein Feld zum Lernen auf beiden Seiten, wobei zu wünschen wäre, dass sich die kommunalen Akteure in Deutschland künftig vorbehaltloser auf Möglichkeiten integrierter Planungspartnerschaften mit privaten Akteuren einlassen.

Heike Liebmann (Dipl.-Ing. für Stadtplanung, wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung in Erkner)

Literatur:

Dettmer, Julia; Kreutz, Stefan (2001): Neue Partner fürs Quartier. Planungspartnerschaften in der englischen Quartierserneuerung. (Dortmunder Beiträge zur Raumplanung 102)

Hansestadt Hamburg, Stadtentwicklungsbehörde (1996): Erfahrungsbericht Quartierserneuerung in Manchester

Lynn, Jenny (1994): Lokale Politik für benachteiligte Stadtquartiere in England – das Beispiel Hulme in Manchester. In: Foessler; Rolf u.a. (Hg.) (1994): Lokale Partnerschaften. Die Erneuerung benachteiligter Quartiere in europäischen Städten. Basel, Boston, Berlin, S. 240-252